《山東省流動人口服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）經省政府第92次常務會議審議通過，于2016年11月30日公布，自2017年1月1日起施行。現就《暫行辦法》解讀如下：

一、立法的必要性

為維護流動人口合法權益，促進經濟社會協調發展，我省從2012年開始探索實施居住證制度，出臺了《山東省流動人口服務管理辦法》（省政府令第253號，以下簡稱原《辦法》），在全國較早實施了居住證制度。據省公安廳統計，全省已累計制發居住證680余萬張，在保障流動人口享有基本公共服務、方便群眾居住生活、促進農業轉移人口市民化等方面發揮了重要作用。近年來，隨著國家政策法規、經濟社會發展、群眾利益訴求等方面發生深刻變化，對流動人口服務和管理工作提出了新要求。2016年1月1日，國務院《居住證暫行條例》（以下簡稱國務院《條例》）施行，在全國范圍內全面實施居住證制度，我省原《辦法》的一些內容與國務院《條例》不銜接、不一致，需要及時予以修訂。今年以來，李克強總理對推動居住證制度落實作出了重要批示，國務院對深化戶籍制度改革，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，加快農業轉移人口市民化等工作進行了部署，并作出了督查安排。從我省實際情況看，城鎮公共服務和權益保障落實不到位仍然是影響我省農業轉移人口市民化的重要制約因素之一。因此，盡快修訂原《辦法》，進一步完善我省居住證制度，既是貫徹國務院《條例》、維護法制統一、全面落實中央決策部署的要求，也是促進我省農業轉移人口更快更好地融入城市，保障廣大農村轉移人口享受當地基本公共服務，推進戶籍制度改革和新型城鎮化建設的重要舉措。

二、《暫行辦法》的主要內容和重點問題說明

《暫行辦法》的框架結構與原《辦法》保持一致，共6章44條，主要規定了總則、居住管理、權益保障和公共服務、信息管理、法律責任和附則。內容上與《中華人民共和國戶口登記條例》、國務院《居住證暫行條例》等上位法進行了銜接，確保法制統一，同時借鑒了廣東、河北、江蘇等10多個省份的相應規定和成熟做法，結合了我省流動人口實際工作經驗。在制度設計上以維護流動人口合法權益為出發點和落腳點，增強針對性和可操作性。

（一）關于居住登記。我省2012年施行的原《辦法》根據國家相關法律法規，參考兄弟省份做法，已經規定了居住登記制度，經過實踐檢驗在保障流動人口充分享受基本公共服務和便利、規范流動人口居住管理等工作中發揮了積極作用，效果良好。2016年1月1日施行的國務院《條例》只規定了居住證的相關內容，即公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以申領居住證，并依法享受公共服務和便利。但是對居住未滿半年無法領取居住證的流動人口，在申領居住證前是否享有、如何享有公共服務和便利未作出明確規定。在執行國務院《條例》過程中，部分流動人口因為居住時間不滿半年，達不到居住證申領條件，而無法享有申領駕照、換領補領身份證、辦理機動車登記手續等便利，群眾反映強烈。針對這一問題，為保障所有流動人口都能夠充分享有公共服務和便利，《暫行辦法》保留了原《辦法》的居住登記制度，并在原《辦法》規定的居住登記內容基礎上，參照公安部關于“免費制發登記憑證”的相關規定，在第八條第二款增加規定了“由公安派出所發放居住登記憑證”的內容，完善了居住登記程序，這樣既填補了上位法規定的空白，便于公安派出所和流動人口實際操作，同時也有利于擬長期居住但未滿半年的流動人口持居住登記憑證享受有關權益和公共服務。

（二）關于居住證的申領和管理。我省原《辦法》規定的居住證申領條件與國務院《條例》規定不一致。為了維護法制統一，《暫行辦法》嚴格按照國務院《條例》的規定，并借鑒已經出臺居住證制度的各省區市地方性法規、政府規章和政策文件，對居住證申領條件進行了修改。另外，我省原《辦法》規定了居住證有效期和居住證到期換領制度，而國務院《條例》規定了居住證定期簽注制度，沒有規定居住證有效期。為此，《暫行辦法》刪除了原《辦法》中居住證有效期的規定，并將到期換領修改為定期簽注。

（三）關于流動人口享受的公共服務和便利。國務院《條例》具體規定了居住證持有人享受的基本公共服務和便利，據此，未達到居住證領取條件的流動人口則無法享受到這些公共服務和便利。為避免這部分流動人口在享受基本公共服務和便利方面掉入政策“空檔”，《暫行辦法》在第二十四條、第二十五條規定，流動人口持居住證或者居住登記憑證，均可以同等享受相關公共服務和便利，從而推動實現公共服務和便利對所有流動人口的全覆蓋。同時根據國務院《條例》的規定，對流動人口享有公共服務和便利的具體內容進行了相應調整。另外，《暫行辦法》還明確規定：“居住登記和居住證發放免收任何費用。”

（四）關于流動人口信息管理。信息化是創新社會管理、實現流動人口服務管理由傳統靜態管理向動態管理轉變的必要條件和有效途徑。《暫行辦法》第四章專門對流動人口信息管理作出規定，提出建立全省統一的流動人口綜合信息服務管理平臺，實現居住登記、計劃生育、勞動保障等信息資源的整合與共享，推動各相關部門的流動人口信息實現互聯互通，更好地為流動人口提供服務。同時，為了保護流動人口信息安全，《暫行辦法》還對國務院《條例》的流動人口信息保密規定進一步細化，規定公安機關和有關行政管理部門、公共服務機構、商業服務組織及其工作人員應當對流動人口信息予以保密，任何單位和個人不得違反規定查詢、使用流動人口信息。

另外，考慮到流動人口服務管理工作的不同情況，《暫行辦法》第三條第二款規定：“設區的市人民政府可以結合本地實際情況，具體確定納入服務管理的流動人口范圍。”