一、《三反意見(jiàn)》出臺(tái)的背景

    近年來(lái)，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)健康發(fā)展，社會(huì)秩序總體和諧穩(wěn)定。與此同時(shí)，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)犯罪特別是洗錢(qián)、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪、涉稅違法犯罪以及暴力恐怖活動(dòng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，金融領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象突出，給人民群眾合法權(quán)益和國(guó)家安全造成了損害和不容忽視的威脅。為進(jìn)一步健全國(guó)家治理體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，有效防范洗錢(qián)、恐怖融資和逃稅違法犯罪活動(dòng)，國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確要求“完善反洗錢(qián)、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管措施，完善風(fēng)險(xiǎn)防范體制機(jī)制”，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將“完善反洗錢(qián)、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制”列為深化改革重點(diǎn)任務(wù)。

    在國(guó)際上，洗錢(qián)、恐怖融資和逃稅已經(jīng)成為全球性公害，跨境洗錢(qián)、恐怖融資和逃稅的資金規(guī)模龐大，威脅世界金融秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，二十國(guó)集團(tuán)（G20）等國(guó)際組織將打擊洗錢(qián)、恐怖融資和逃稅作為完善世界經(jīng)濟(jì)金融秩序的重要組成部分。在2016年G20杭州峰會(huì)公報(bào)中，習(xí)近平主席和各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人共同承諾要完善制度，提升國(guó)際社會(huì)打擊洗錢(qián)、恐怖融資和逃稅的能力。

    根據(jù)國(guó)內(nèi)外反洗錢(qián)、反恐怖融資和反逃稅工作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三反”工作）的新形勢(shì)，按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，人民銀行、稅務(wù)總局和公安部作為牽頭部門(mén)，會(huì)同反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議各成員單位，共同研究制定了《關(guān)于完善反洗錢(qián)、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三反意見(jiàn)》）。

    二、《三反意見(jiàn)》的主要內(nèi)容和意義

    《三反意見(jiàn)》從健全工作機(jī)制、完善法律制度、健全預(yù)防措施、嚴(yán)懲違法犯罪活動(dòng)、深化國(guó)際合作、創(chuàng)造良好社會(huì)氛圍六個(gè)方面，提出了二十余項(xiàng)具體措施，包括進(jìn)一步完善反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，建立國(guó)家洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，密切反洗錢(qián)行政主管部門(mén)、稅務(wù)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、金融監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作與信息共享，探索建立特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)管制度，發(fā)揮會(huì)計(jì)師、律師等專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)積極作用，強(qiáng)化反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)主動(dòng)防控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和能力，拓寬反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析數(shù)據(jù)信息來(lái)源，完善跨境異常資金監(jiān)控機(jī)制，嚴(yán)懲洗錢(qián)等違法犯罪活動(dòng)，深化雙邊和多邊國(guó)際合作，加強(qiáng)自律組織管理，提升社會(huì)公眾反洗錢(qián)、反恐怖融資和反逃稅意識(shí)。

    《三反意見(jiàn)》遵循推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著重從體制機(jī)制上提出完善措施，明確了當(dāng)前“三反”工作需要著力加強(qiáng)的工作任務(wù)，是《反洗錢(qián)法》頒布十周年來(lái)對(duì)國(guó)家反洗錢(qián)體系最全面的頂層設(shè)計(jì)，也是我國(guó)在“三反”工作領(lǐng)域深化改革的總體規(guī)劃。通過(guò)落實(shí)《三反意見(jiàn)》各項(xiàng)措施，國(guó)家“三反”工作體系將更加完善，有利于有效防控風(fēng)險(xiǎn)，也有利于維護(hù)國(guó)家安全和金融安全。

    三、《三反意見(jiàn)》對(duì)健全工作機(jī)制提出的新要求

    “三反”工作涉及面廣、工作鏈條長(zhǎng)，需要構(gòu)建協(xié)調(diào)順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。以反洗錢(qián)工作為例，構(gòu)建完善的反洗錢(qián)工作機(jī)制，需要反洗錢(qián)行政主管部門(mén)和銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)監(jiān)管部門(mén)以及特定非金融行業(yè)主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，督促各類(lèi)反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員盡責(zé)履職；也需要反洗錢(qián)行政主管部門(mén)、偵查機(jī)關(guān)充分利用金融情報(bào)挖掘線(xiàn)索、破獲案件，以確鑿的證據(jù)支持檢察機(jī)關(guān)依法起訴和法院依法審判洗錢(qián)及各類(lèi)上游犯罪案件；還需要與反洗錢(qián)國(guó)際組織、外國(guó)對(duì)口部門(mén)開(kāi)展廣泛的多邊、雙邊合作交流。

    早在2002年，我國(guó)就建立了跨部門(mén)的反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議，目前共有23家成員單位，包括最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院辦公廳、外交部、公安部、國(guó)家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、新聞出版廣電總局、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯管理局和軍委聯(lián)合參謀部。反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)已覆蓋銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和非銀行支付等行業(yè)，形成了較完整的反洗錢(qián)工作體系。

    為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前“三反”工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)，《三反意見(jiàn)》提出健全六項(xiàng)工作機(jī)制，其中首要任務(wù)是“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善組織機(jī)制”，要求進(jìn)一步完善反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌“三反”監(jiān)管工作，強(qiáng)化部門(mén)間組織協(xié)調(diào)機(jī)制，制定整體戰(zhàn)略、重要政策和措施，并推動(dòng)貫徹落實(shí)。同時(shí)，還要建立國(guó)家反洗錢(qián)和反恐怖融資戰(zhàn)略形成機(jī)制、優(yōu)化打擊犯罪合作機(jī)制、健全監(jiān)管合作機(jī)制、健全數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制、研究資源保障機(jī)制等任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)、各層級(jí)的積極性，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成運(yùn)行有序的良好機(jī)制，為“三反”工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    四、《三反意見(jiàn)》提出建立特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)和反恐怖融資監(jiān)管制度、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在反洗錢(qián)領(lǐng)域積極作用的意義

    經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)反洗錢(qián)和反恐怖融資監(jiān)管已經(jīng)全面覆蓋了銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、非銀行支付機(jī)構(gòu)和銀行卡清算機(jī)構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)金融領(lǐng)域的全覆蓋，金融體系反洗錢(qián)工作在識(shí)別和協(xié)助打擊洗錢(qián)、恐怖融資及上游犯罪方面的成效逐漸顯現(xiàn)。與此同時(shí)，洗錢(qián)和恐怖融資手法也在不斷變化，逐步向一些非金融領(lǐng)域蔓延。為此，人民銀行對(duì)部分非金融行業(yè)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展了持續(xù)的監(jiān)測(cè)分析，并借鑒有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，會(huì)同相關(guān)主管部門(mén)共同研究社會(huì)組織、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、珠寶和貴金屬經(jīng)銷(xiāo)商、公司注冊(cè)代理機(jī)構(gòu)以及會(huì)計(jì)師、律師和公證行業(yè)被洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)利用的潛在風(fēng)險(xiǎn)，探索發(fā)揮以上行業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員及早發(fā)現(xiàn)和識(shí)別洗錢(qián)、恐怖融資活動(dòng)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的有效途徑。下一步，將逐步擴(kuò)展反洗錢(qián)監(jiān)管覆蓋范圍，建立特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)管制度，更好地預(yù)防洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。特別是要發(fā)揮好會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證處等專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“守門(mén)人”的作用，發(fā)揮會(huì)計(jì)師、律師、公證員專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)，服務(wù)和支持反洗錢(qián)工作，同時(shí)也可促進(jìn)這些專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健康發(fā)展、維護(hù)自身良好社會(huì)聲譽(yù)。

    考慮到以上行業(yè)在業(yè)務(wù)模式、行業(yè)結(jié)構(gòu)等方面與金融行業(yè)存在較大差異，人民銀行將與行業(yè)主管部門(mén)共同探索建立適應(yīng)行業(yè)特點(diǎn)、符合反洗錢(qián)工作需要的工作模式，更加側(cè)重行業(yè)主管部門(mén)的行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理。

    五、《三反意見(jiàn)》提出的加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)管主要措施

    《三反意見(jiàn)》提出健全預(yù)防措施、有效防控風(fēng)險(xiǎn)，其中最關(guān)鍵的措施就是加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)管。反洗錢(qián)監(jiān)管是“三反”工作的重要基礎(chǔ)。隨著洗錢(qián)等非法資金活動(dòng)的不斷演變，反洗錢(qián)監(jiān)管工作必須適應(yīng)新形勢(shì)，不斷擴(kuò)大監(jiān)管范圍、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管手段、堵塞監(jiān)管漏洞。為此，《三反意見(jiàn)》在加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)管方面提出了多項(xiàng)政策措施：

    一是強(qiáng)調(diào)反洗錢(qián)行政主管部門(mén)與金融監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步發(fā)揮金融監(jiān)管部門(mén)作用，強(qiáng)化對(duì)反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的合法性審查，加強(qiáng)反洗錢(qián)日常合規(guī)監(jiān)管，在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢(qián)相關(guān)要求，構(gòu)建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條。

    二是提出適時(shí)擴(kuò)大反洗錢(qián)監(jiān)管范圍。統(tǒng)籌考慮監(jiān)管資源保障，近期要重點(diǎn)研究建立對(duì)非營(yíng)利性組織、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、貴金屬銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所和公證機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)監(jiān)管制度，探索適應(yīng)非金融領(lǐng)域的反洗錢(qián)監(jiān)管模式。

    三是進(jìn)一步完善反洗錢(qián)監(jiān)管模式。強(qiáng)化法人監(jiān)管措施，優(yōu)化監(jiān)管政策傳導(dǎo)機(jī)制，突出反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)法人總部的重要作用，在法人總部層面強(qiáng)化董事、監(jiān)事、高級(jí)管理層的反洗錢(qián)履職責(zé)任，督促反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我管理、自主管理，建立對(duì)新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平采取有效防控措施。

    四是采取多種方式提升監(jiān)管工作效率。突出防控風(fēng)險(xiǎn)為本，通過(guò)開(kāi)展國(guó)家洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估查找高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性加強(qiáng)監(jiān)管投入，提高監(jiān)管工作效能，促進(jìn)監(jiān)管信息的互通共享。