為了深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認真落實《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）要求，進一步深化全省集體林權制度改革，完善集體林權制度，激發林業發展活力，促進農民增收致富，保障生態安全，2018年3月22日山東省人民政府辦公廳于印發《關于進一步完善集體林權制度的通知》（魯政辦發〔2018〕10號）（以下簡稱《通知》），對完善我省集體林權制度作出全面安排部署，提出具體要求。現將有關政策解讀如下。

　　一、文件出臺背景

　　我省是集體林地占主導的省份，全省集體林地面積4600萬畝，約占林地總面積95%。2008年以來，根據黨中央、國務院統一部署，省委、省政府制定出臺了《關于深化集體林權制度改革 推進現代林業發展的意見》（魯發〔2008〕14號）等一系列政策措施，全面深化我省集體林權制度改革，不斷健全完善集體林權制度，走出了一條符合林業實際、具有山東特色的集體林權制度改革路子，極大地調動了廣大林農群眾造林綠化的積極性，激發了社會各界發展林業的活力，促進了全省集體林業發展。改革取得了一系列成效：一是實現了“山定權、樹定根、人定心”，促進了造林護林。按照中央要求和省委省政府部署，全省集體林地確權登記頒證工作扎實開展。目前，全省集體林地確權面積4168.68萬畝，確權率90.6%，其中承包到戶經營1842.3萬畝，占確權面積的44.2%；集體統一經營1490.15萬畝，占確權面積的35.7%；專業大戶、合作組織、龍頭企業等經營836.23萬畝，占確權面積的20.1%；二是促進了農民就業增收。全省集體林權改革涉及農戶935.31萬戶、人口2915.61萬人。通過集體林權制度改革，帶動了199.15萬人就業，農民人均增加收入1976元，一些林果重點縣（市、區）的農民人均林業純收入超過5000元；三是擴大了林業投融資渠道。通過集體林權制度改革，吸引大量工商資本、社會資本投入林業生產經營。近年來，全省社會資本每年投資林業在200億元以上，有力地促進了林業規模化、專業化、產業化發展，實現了資源變資產，使綠水青山成為金山銀山；四是促進了新型林業經營主體培育發展。目前，全省林業專業合作社發展到11783家，林業專業大戶5415家，家庭林場789個，林業龍頭企業5768家，經營項目涉及種苗、花卉和林產品生產、加工、儲藏、銷售，林下經濟發展和森林旅游等林業發展的各個領域，成為我省現代林業建設的重要基礎力量；五是集體林權流轉穩步推進。按照集體林地所有權、承包權、經營權“三權分置”的改革要求，通過集體林權以轉包、互換、轉讓、出租、入股、抵押等多種方式流轉，發展適度規模經營。目前，全省集體林地經營權流轉面積439.83萬畝，占集體林地面積的9.56%；六是林權抵押貸款規模不斷擴大。認真貫徹落實《中國銀監會 國家林業局關于林權抵押貸款的實施意見，制定出臺了《山東省林權抵押貸款管理辦法》、《關于進一步推進轄區林權抵押貸款工作的指導意見》，對林權抵押貸款的對象、用途、貸款期限、業務保障等作了明確規定。目前，全省林權抵押貸款額達到45.1億元；七是森林保險全面展開。建立了政策性森林保險機制，優化公益林保險財政補貼比例，實現了生態公益林保險全覆蓋；開展區域特色經濟林保險品種，增強防災減災能力。到2017年底，全省參保公益林面積達到1163.11萬畝，保險金額93.04億元，保費達4652.43萬元；商品林參保面積達到5.05萬畝，保費30.3萬元，有效提高了抵御自然災害能力，減少了林農群眾的災害損失。

　　為鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發揮集體林業在維護生態安全、實施精準脫貧、推動農村經濟社會可持續發展中的重要作用， 2016年11月16日，國務院辦公廳印發了《關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號），明確了今后一個時期完善集體林權制度的指導思想、基本原則、總體目標、主要內容和保障措施。

　　為深入貫徹落實國辦發〔2016〕83號文件精神，按照省政府要求，省林業廳與有關部門在廣泛調查研究、深入總結典型經驗、認真學習借鑒兄弟省份做法的基礎上，組織擬定了關于進一步完善集體林權制度的通知。

　　二、文件的主要內容

　　《通知》主要包括6部分內容。

　　（一）明晰集體林權，加強林權規范管理。《通知》明確要求依法確定集體林權、強化權益保護、加強林權規范化管理。一是進一步明晰產權。進一步將權屬證書發放到戶，林權份額量化到戶，股權量化到戶，發展多種形式的股份合作。二是加強林權權益保護。逐步建立集體林地所有權、承包權、經營權分置運行機制，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經營格局。依法保障林權權利人合法權益。三是加強合同規范化管理。推廣使用示范文本，完善合同檔案管理，避免經營糾紛

　　（二）完善分類管理制度，推進科學經營。《通知》提出逐步建立與森林主體功能相適應、分類管理的經營模式和管理方式。一是落實分類經營管理。完善商品林、公益林分類管理制度。二是科學經營公益林。在不影響生態功能的前提下，實現公益林分級經營管理。三是放活商品林經營權。充分調動社會資本投入集體林開發利用。四是優化管理方式。簡化林業行政審批環節和手續，減少對集體林微觀生產經營行為的管制，充分釋放市場活力。

　　（三）完善評估制度，推動林權有序流轉。《通知》明確提出制定森林資源資產評估管理辦法，規范森林資源資產評估，客觀公正評估森林資源資產價值和價格，為林權流轉、林權抵押、森林保險、糾紛調處等提供科學依據。加強森林資源資產社會化評估機構和隊伍建設，逐步建立布局優化、配置合理、適應需要的森林資源資產評估體系。積極穩妥推動林權流轉、建立林權流轉監管制度，探索建立林地經營權流轉證制度，實現林權流轉依法、自愿、公開、公正。

　　（四）創新經營模式，發展規模經營。《通知》著重突出培育發展新型林業經營主體、完善利益聯結機制、大力發展林業多種經營，開發林業多種功能。一是培育壯大規模經營主體。采取多種方式舉辦家庭要場、股份合作林場等，大力發展品牌林業。二是建立健全多種形式利益聯結機制。鼓勵工商資本與農戶開展股份合作經營，推進農村一二三產業融合發展，帶動農戶從涉林經營中受益。三是推進集體林業多種經營。加快林業結構調整，充分發揮林業多種功能，發展多樣經濟。

　　（五）完善政策支持體系，加強社會化服務。《通知》強調健全完善五項政策制度體系，即政府扶持政策、金融支持政策、森林保險制度、林權糾紛調處機制、社會化服務體系。

　　（六）加強組織保障，營造良好環境。《通知》從加強組織領導、加強能力建設、加強宣傳引導等方面提出完善集體林權制度的保障措施。

　　三、主要創新點

　　集體林權制度作為農村基本經營制度的重要組成部分，是一個不斷探索完善的過程。2008年至2013年，農村集體林權改革主要是解決集體林地所有權確權發證問題，這是穩定農村基本經營制度的重要保障。《通知》要求完善集體林權制度，主要是針對農村集體林權制度中影響和制約林業發展的體制機制問題，通過深化各項改革，建立完善現代林業生產、經營和管理制度，促進集體林業持續健康發展，實現生態美、產業興、百姓富的有機統一。《通知》著重在以下幾個方面進行了探索創新：

　　（一）建立分類經營管理制度。對農村集體經濟組織所有的公益林和商品林，建立與森林主體功能相適應、分類管理的經營模式和管理方式。優化公益林和商品林區劃界定方法和程序，科學配置集體林地資源。推動公益林資產化經營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉。在不影響生態功能前提下，可通過獨資、合資、合作等方式，利用公益林發展林下種植、養殖和森林景觀利用。簡化林業行政審批環節和手續，明確禁止性和限制性行為，減少對集體林微觀生產經營行為的管制，充分釋放市場活力。編制公益林經營規劃，建立公益林定期核查機制，探索建立政府贖買集體、個人等各類經營主體營造的生態公益林制度。

　　（二）建立森林資源資產評估制度。制定森林資源資產評估管理辦法，規范森林資源資產評估，客觀公正評估森林資源資產價值和價格，為林權流轉、林權抵押、森林保險、糾紛調處等提供科學依據。加強森林資源資產社會化評估機構和隊伍建設，逐步建立布局優化、配置合理、適應需要的森林資源資產評估體系。

　　（三）建立規范的林權流轉制度。鼓勵集體林權公開、公平、公正有序流轉，支持公開市場交易，按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導農戶以入股、租賃、互換、轉包等多種方式流轉林權。依托林權管理服務機構，建立規范有序、方便快捷、互聯互通的全省林權流轉交易平臺和信息發布機制。制定林權流轉交易管理辦法，完善市場交易規則，依法規范林權流轉。

　　（四）建立林權流轉監管制度。建立健全對工商資本流轉林權的監管制度，對流轉條件、用途、經營計劃等做出規定，加強事中事后監管，并納入信用記錄。探索建立林地經營權流轉證制度。

　　（五）培育發展新型林業多種經營主體。采取多種方式鼓勵、引導、支持興辦家庭林場、股份制合作林場、農村合作組織、龍頭企業等新型林業經營主體。2017年11月23日，省林業廳與省工商管理局聯合印發了《關于促進家庭林場發展的指導意見》，解決了基層家庭林場沒法注冊的問題。積極培育林業專業大戶，開展專業化生產經營，并逐步擴大其承擔的涉林項目規模。引導各類經營主體和林農轉變發展觀念，引進使用新技術、新裝備，采用現代管理模式，增加技術投入，引進專業人才，優化產業鏈條，提高規模化、標準化、集約化、品牌化經營水平。開展新型林業經營主體帶頭人和職業森林經理人培訓行動。

　　（六）完善利益聯結機制。積極推廣收益比例分成或“實物計價、貨幣結算”方式兌付流轉費，激發更多農戶和經營主體參與林權流轉。鼓勵林業龍頭企業與農戶、家庭林場、林業專業合作組織以股份式、合作式、訂單式等多種方式，建立緊密利益聯結機制，實現風險共擔、利益共享。鼓勵林業龍頭企業雇傭林權流轉后有勞動能力的當地農民，從事植樹綠化、撫育管理和森林保護等生產經營活動，增加勞務收入。加大對重點生態功能區的扶持力度，支持林業生產公益性基礎設施建設、地方特色優勢產業發展、林業生產經營主體能力建設等，推動貧困群眾精準脫貧。

　　（七）大力發展林業多種經營。實施森林生態標志產品建設工程，建設一批林下經濟、特色林果、木本油料、苗木花卉等標準化生產基地，增加優質綠色生態林產品供給。充分發揮林業多種功能，積極推動一二三產業融合發展，大力開發林業“新六產”，建設一批森林公園、觀光果園等田園綜合體。加快開發森林旅游、森林康養、森林體驗和森林新資源食品、森林生物質能源、森林生物制藥、林業新技術新材料等新產業新業態。積極開發林業碳匯項目，鼓勵支持碳匯交易。探索開展集體森林資源資產化經營。

　　（八）完善扶持政策。建立支持集體林業發展扶持政策，符合條件的農戶和生態林場、集體林場、家庭林場、股份合作林場、林業合作組織、龍頭企業等林業經營主體，可按規定享受造林補助、森林撫育補助、林業貸款貼息補助、森林保險保費補貼、森林生態效益補償和農機購置補貼等優惠政策。積極引導支持社會資本投資林業，支持開發利用森林資源資產發展林業產業，并享受有關扶持政策。

　　（九）建立健全林權抵押質押貸款制度。鼓勵銀行業金融機構開展林權抵押貸款業務，拓寬林業投融資渠道。建立健全林權抵押貸款制度，加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵銀行業金融機構開展林權抵押貸款業務，開發符合林業特點的信貸產品，適度提高林權抵押率，合理確定林權抵押貸款期限，適當延長貸款周期。推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式，建立“企業申請、部門推薦、銀行審批”運行機制。為推動林權抵押貸款工作，2013年省林業廳與省銀監局轉發《中國銀監會國家林業局關于林權抵押貸款的實施意見》、2015年制定出臺《山東銀監局山東省林業廳關于進一步推進轄區林權抵押貸款工作的指導意見》、2018年1月省林業廳與山東銀監局、山東省國土資源廳聯合轉發《中國銀監會國家林業局國土資源部關于推進林權抵押貸款有關工作的通知》，進一步推動林權抵押工作開展，建立完善林權抵押制度。

　　（十）完善森林保險制度。建立健全森林保險費率調整機制，優化保費補貼比例，擴大保險覆蓋面，逐步提高公益林保險覆蓋率。為建立完善森林保險制度，省林業廳與省財政廳深入開展調研，在充分論證的基礎上，決定自2018年起，省級以上公益林政策性保險中由林農交納保費的部分（保費總額的10%）改由省級財政支付，省級以下公益林政策性保險中由林農交納保費的部分（保費總額的10%）改由市縣兩級財政負責分擔，切實減輕農民負擔，全面提高政策性森林保險的保障水平。

　　（十一）健全林權糾紛調處機制。各級人民政府要建立農村林地承包經營糾紛調處機制，加強對林權糾紛調解和仲裁工作的指導。制定林權糾紛調處辦法，明確調處范圍、依據和程序。建立律師、公證機構參與糾紛調處工作機制，將矛盾糾紛化解納入法治化軌道。開設林權糾紛法律救助綠色通道，依照有關規定向低收入家庭和貧困農戶提供法律援助和司法救助。建立重大林權糾紛案件應急處置機制。研究探索森林保險無賠款優待政策。

　　（十二）健全社會化服務體系。實施林業社會化服務支撐工程，支持基層林業服務機構和社會化服務組織基礎設施建設。完善林業技術服務體系，依托林業院校、科研和推廣單位，建立科技人才資源信息庫，鼓勵科技人員送技術下鄉、開展技術咨詢、建立科技示范園區，推廣林業新品種、新技術和新模式。建立全省聯網的林業基礎信息數據庫和管理信息系統，實現集森林資源、產權關系、生產經營信息于一體的管理模式，推廣使用林權集成電路卡（IC卡），方便群眾查詢使用。加強集體林業管理和服務，提升集體林業管理水平，建立全國聯網基礎信息數據庫和管理信息系統，搭建全國互聯互通的林權流轉市場監管服務平臺。研究探索政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展為林業生產、防災減災、森林管護等方面服務。